OVP yasal gereklilik nedeniyle hazırlanmış bir temenni belgesi olmaktan öteye geçmeli
Ekonomi yönetiminin güven ve öngörülebilirliği sağlamak için OVP’deki sapmaların nedenlerini açıklayarak bu yıldan itibaren sapmaların minimize edileceğini taahhüt etmesi bu yönde atacağı bir ilk adım olabilir.
OVP, geçen yıl eylül ayının ik haftasında Cumhurbaşkanı Yandımcısı Cevdet Yılmaz tarafından açıklanmıştı. Hükümet Orta Vadeli Program’a (OVP) son şeklini veriyor. Ortalık tahmin ve öngörüden geçilmiyor. Ekonomiyi yönlendirme fonksiyonu olan OVP’de hangi konularda revizyon yapıldığı ve belirlenen yeni hedeflerin neler olduğu da merakla bekleniyor. Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı’nın (TEPAV) Maliye ve Para Politikası Araştırmaları Merkezi Direktörü Dr. M. Coşkun Cangöz, Medium adlı açık sosyal yayıncılık platformunda yayınlanan “Hayaller gerçek olsa” başlıklı yazısında 2019 yılından beri yayınlanan OVP’leri, yıllar içinde yapılan değişiklikleri ve gerçekleşmeleri anlattı:
“OVP zamanı yaklaşıyor. Yine gelecek üç yıllık dönemde makroekonomik hedefler ne olacak, bütçe nasıl şekillenecek diye uzun uzun tartışılacak. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 16. maddesine göre OVP “temel ekonomik büyüklükleri, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminlerini, bütçe dengesi ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını” belirler.
OVP her yıl en geç eylül ayının ilk haftası sonuna kadar Resmi Gazete’de yayınlanıyor ve bütçe hazırlık süreci de böylece başlıyor. Dolayısıyla devlet kurumları bütçelerini yaparken OVP’de belirlenen hedefler doğrultusunda hareket ediyor. Öte yandan OVP’nin bir de ekonomiyi yönlendirme, yol gösterme fonksiyonu var. Bu bağlamda OVP’nin özel kesime de gelecek üç yıllık süreye ilişkin olarak öngörülebilirlik sağladığı varsayılır ve OVP’deki göstergelerin özel kesim tarafından da dikkate alınması beklenir. Ancak bunun için şirketlerin ve hane halkının OVP’de sunulan baz senaryoyu tutarlı ve inandırıcı bulması gerekir.
OVP makroekonomik öngörülebilirlik sağlıyor mu?
Bütçe ilkelerinden birisi olan “bütçenin samimiyeti” ilkesi bütçe gelir ve giderlerin gerçeğe en yakın şekilde tahmin edilmesini gerektirir. Bunun için de bütçe tahminlerinin hesaplanmasında kullanılan makroekonomik göstergelerin gerçekçi bir şekilde belirlenmesi önem taşır. Aksi takdirde yılbaşında öngörülen bütçe açığı ile yıl sonundaki gerçekleşme arasında fark ortaya çıkacaktır.
OVP’de açıklanan hedeflerin kamu dışındaki ekonomik aktörlere öngörülebilirlik sağlaması için her şeyden önce inandırıcı olması gerekiyor. Aksi halde hükümetin resmi öngörüleri ile özel kesimin beklentileri arasında kayda değer bir farklılık oluşur. Nitekim bunun son örneğini ağustos ayında TCMB tarafından açıklanan yılsonu enflasyon beklentisine ilişkin verilerde görüyoruz: Merkez Bankası’nın tahmini yüzde 38’ken reel sektörün enflasyon beklentisi yüzde 53,8 hanehalkı ise enflasyonun yüzde 73,1 olmasını bekliyor.
OVP’ler üç yıllık kayan pencereler halinde hazırlanıyor. Örnek vermek gerekirse; 2024 yılı (t) hedefleri ilk olarak 2022 (t-2) açıklanmış ve 2023 (t-1) yılında da revize edilmişti. Dolayısıyla OVP’de yer alan temel makroekonomik hedeflerin yıllar itibariyle gelişimine bakarak ekonomi yönetiminin “samimiyeti” ve konusunda bir fikir edinmek mümkün.
Bu bağlamda hükümetin büyüme, cari denge ve enflasyon gibi temel göstergelere ilişkin çizdiği resme bir bakalım:
Büyüme: Ekonomi yönetiminin OVP’ye ilk defa dahil edilen herhangi bir yılda (t-2) büyüme tahminini yüzde 5 seviyesinde açıklama konusunda ısrar ettiği görülüyor. Takip eden yılda da (t-1) genellikle büyüme tahmininde bir revizyon yapılmıyor. Pandeminin yaşandığı 2020 yılı bu bakımdan bir istisna olarak görünüyor. Fakat ekonomi yönetimi daha sonra fikir değiştirmiş ve pandemiye rağmen cari yılda (t) yüzde 5’lik hedefe ulaşılabileceği kanaatine varmış olacak ki büyüme hedefini yükseltmiş. Ve elbette ekonomide kapanmaların olduğu, küresel olarak ticaretin sekteye uğradığı 2020 yılında bu gerçekçi olmayan hedef tutmamış ve büyüme yüzde 1,8 düzeyinde kalmış. OVP’deki büyüme hedeflerine bakıldığında, 2022 yılı hariç, bırakın ilk tahminin yapıldığı t-2 dönemini, cari dönemdeki büyüme tahmini ile gerçekleşme arasında bile istatistiki olarak kabul edilemeyecek ölçüde yüksek sapmalar olduğu dikkat çekiyor.
Cari işlemler dengesi: Büyümede yüzde 5’lik hedef standart olarak OVP’de yer alırken cari işlemler dengesinde de genel olarak baz senaryoda giderek azalan bir açık olacağı beklentisi yer alıyor. Hatta nas ekonomisinin uygulandığı dönemlerde yapılan tahminlere göre 2023 yılında cari fazla vereceğimiz öngörülmüş. Tahmin ve gerçekleşme arasındaki iki katına varan sapmalar görülüyor. Dolayısıyla cari işlemler dengesinde evdeki hesap çarşıya uymamış.
Enflasyon: OVP’de yer alan herhangi bir yıl için t-2 döneminde yapılan tahmine baktığımızda yüzde 5 civarında bir enflasyon öngörüsü olduğunu görüyoruz. Yüzde 5 zaten hükümetin resmi enflasyon hedefi. Dolayısıyla OVP’nin mesajı sürekli olarak 2 yıl sonunda resmi enflasyon hedefine ulaşılacağı yönünde olmuş. Ancak her defasında cari döneme (t) yaklaşırken OVP’deki bu ilk tahminin tutmayacağı anlaşılmış ve t-1 döneminde yukarı doğru revizyonlar yapılmış. Öte yandan ekonomi yönetimi, kötümser görünmemek adına olsa gerek bu revizyonları küçük tutmayı tercih etmiş. Cari yılda (t) ise artık “bari biraz gerçekçi görünelim” düşüncesiyle tahminler biraz”cık” daha yükseltilmişse de gerçekleşme ile tahmin arasındaki makas giderek büyümüş. Tabii bu arada daha önceleri görülmedik şekilde enflasyon verileri tartışma konusu oldu ve resmi enflasyon gerçek enflasyon tartışmaları da büyüdü.
OVP’nin bütçe tahminleri gerçekçi mi?
Bir resmi doküman olarak bütçe hazırlama sürecini de başlattığı için OVP’de hükümetin öngördüğü bütçe büyüklükleri de yer alıyor. Makroekonomik verilere benzer şekilde temel bütçe büyüklükleri üzerinden de OVP tahminleri ve bütçe gerçeklemelerine bakarak bütçe samimiyetinde neredeyiz sorusunun cevabını bulabiliriz.
Harcamalar: Hükümetlerin yatırım harcamaları gibi bazı bütçe kalemlerinde takdir yetkisi varken maaşlar, sosyal güvenlik ödemeleri ya da elektrik, su gibi fatura ödemelerinde takdir yetkisi yoktur. Ancak takdir yetkisi olan ve olmayan harcamaları dengelemek suretiyle hükümet toplam harcama bütçesini önemli ölçüde kontrol edebilir. Buna rağmen OVP verileri cari döneme ilişkin harcama öngörülerinin bile gerçekleşmeden önemli sapmalar gösterdiğine işaret ediyor. Bu kapsamda 2021 yılında yüzde 19 olan sapma oranı 2022 yılında yüzde 68’e ulaşırken, 2023 yılında ise 47 olarak gerçekleşmiş. Özellikle son yıllarda t-1 ve t-2 dönemindeki öngörülerin t döneminin sonunda ortaya çıkacak gerçekleşmeye ilişkin kabaca da olsa bir fikir vermediği görülüyor. Nitekim 2022 yılı için ilk tahmin 1,3 trilyon TL iken gerçekleşme 2,9 trilyon TL, 2023 yılında ilk tahmin yaklaşık 1,6 trilyon TL olarak öngörülmüşken gerçekleşme 6,6 trilyon TL olarak ortaya çıkmış. 2024 yılında ise ilk tahmin 2,1 trilyon TL iken bütçede öngörülen tutar 11 trilyon TL ve gerçekleşmenin bunun da üzerinde olması bekleniyor. Bu durumda OVP ile açıklanan cari yıl dışındaki diğer iki yıla ilişkin harcama tahminleri formalite gereği paylaşılan rakamlar olmanın ötesinde bir anlam ifade etmiyor.
Faiz Harcamaları: Takdire bağlı olmayan faiz harcamalarını tam olarak tahmin etmek büyük ölçüde mümkün. Bu kalemdeki sapmalar ağırlıklı olarak döviz kuru, faiz oranı, altın, enflasyon gibi parametrelerdeki varsayım ve gerçekleşme arasındaki farklardan kaynaklanıyor. Yani makroekonomi ve piyasaya ilişkin göstergelerin gerçekçi bir şekilde tahmin edilmesi faiz giderlerinin doğru ve tam olarak tahmin edilmesini sağlıyor. Önceki dönemlerden faiz harcamalarında kayda değer bir sapma oluşmazken son yıllarda yüzde 30’a varan oranda OVP’deki tahminin aşıldığı görülüyor. Özellikle 2022 yılından başlayarak t-2 döneminde yapılan tahminler büyük sapma gösteriyor. Bu durum borç yönetiminde alışılmadık bir projeksiyon problemi yaşandığı izlenimini veriyor.
Gelirler: Ağırlıklı olarak vergi gelirlerinden oluşan bütçe gelirleri de faiz giderleri gibi makroekonomik değişkenlere duyarlılık gösterir. Özellikle büyüme ve enflasyon tahminlerinin gerçekçi olmadığı ve sapmaların yüksek olduğu koşullar altında gelirler de sağlıklı bir şekilde tahmin edilemez ve sapma kaçınılmaz olur. Nitekim t-2 döneminde yapılan gelir tahminleri kadar t-1 döneminde yapılan revizyoların da t döneminin sonunda ortaya çıkan gerçekleşme konusunda fikir vermediği görülüyor.
Denge: Bütçe harcamaları ve gelirlerindeki tahmin sapmalarına bağlı olarak bütçe dengesine ilişkin tahminler de gerçekleşmeden büyük sapma gösteriyor. Cari dönem için tahminlerin bazı yıllar aşağı, bazı yıllar da yukarı doğru ancak hemen hemen her zaman öngörülenin dışında gerçekleşmesi hükümetin bütçe açık hedefinin inandırıcılığını azaltıyor.
Net ve ikna edici bir OVP’ye ihtiyaç var!
OVP bütçe sürecini başlatmanın ötesinde hükümetin gelecek üç yıl içinde uygulayacağı ekonomi politikalarını piyasalara, hane halkına ve şirketler kesimine anlatmak için kullanabileceği çok bir önemli iletişim dokümanı.
Veriler gösteriyor ki son dönemde açıklanan OVP’ler yasal zorunluluk gereği hazırlanmış ve temenni niteliğinde belirlenmiş bir takım hedeflerden oluşan bir belge olmanın ötesine geçmiyor. Oysa ki dünyada çok yaygın olmasına rağmen Türkiye’de bir mali kural olmaması, OVP’nin kitlelere güven verecek ve ekonominin rotasını ikna edici bir şekilde anlatacak şekilde gerçekçi varsayımlar ve hedefler üzerine inşa edilmesini zorunlu kılıyor.
Ekonomi yönetiminin güven ve öngörülebilirliği sağlamak için ilk önce samimi olduğuna kitleleri ikna etmesi ve akabinde kendisinden beklenen yol gösterici rolünü üstlenmesi gerekiyor. Ve OVP’deki sapmaların nedenlerinin açıklanarak bu yıldan itibaren sapmaların minimize edileceğinin taahhüt edilmesi bu bakımdan bir ilk adım olabilir.
Oyunlar ve Bulmacalar